Keit Kasemets töötab OECD-s riigivalitsemise ja regionaalarengu direktoraadis, mis nõustab Euroopa Liidu kandidaat- ja naabruspoliitika riike riigivalitsemise küsimustes. Varem on Keit töötanud Riigikantselei strateegiadirektorina. Ta on lõpetanud Tartu Ülikooli politoloogia eriala.

5 soovitust riigiaparaadi arendamiseks

Eesti riigiaparaat on OECD riikide hulgas võrdlemisi tõhus, kuid ministeeriumite ülesannete ülereguleeritus ja organisatsiooni jäik ülesehitus soodustab tasapisi tiksumist ning takistab suurte reformide tegemist. Pakun viis sammu, millega valitsus saaks paindlikkust suurendada ja võtmeteemadega edukamalt tegeleda.

Keit Kasemets

Eesti riigiaparaat ei ole kindlasti liiga suur ega raiskav. Üldised avalikud teenused (n-ö administratsiooni tegevuskulu) moodustasid 2011. aastal Eesti riigieelarvest 8,4%, mis on OECD keskmisest 13,6% tublisti väiksem. Maksude kogumisel on Eesti OECD riikidest kõige efektiivsem.

Enamuse tavapäraste teenuste osutamisega saab riik hästi hakkama. Institute for Management Development’i (IMD) maailma konkurentsivõime indeksis on Eesti valitsuse poliitika kohandumise osas Euroopa Liidu riikidest 6. kohal. See on hea näitaja, aga väikese riigina Euroopa äärealal ei saa me rahvusvahelises konkurentsis püsimiseks rahulduda pelgalt igapäevaasjade hästi ajamise ja oludega kohanemisega.

Ajal, kus valitsused vahetusid kiiresti ja erakondadel polnud veel piisavalt valitsemiskogemusi, oli stabiilne administratsioon Eestile suur väärtus, see tasakaalustas poliitilist ebastabiilsust ja tagas vajaliku professionaalsuse poliitika kujundamisel.

Täna, kus lahendamist vajavad probleemid on keerulisemad (nn lihtsaid lahendusi pole), eeldavad erinevate valdkondade ühist panust ning muutuvad võrdlemisi kiiresti, peame võtma eesmärgiks sellise riigimasina ehitamise, mis on paindlik, uuenduslik ja võimeline ennast eesseisvate probleemide järgi ümber kujundama.

2014. aastal ametisse asunud koalitsioon on selles suunas ka väikeseid samme astunud. Valitsusel on nüüd võimalik määrata ministeeriumi juhtima mitu samasuguse pädevusega ministrit, ministrite vaheline ülesannete jaotus on seadusandja asemel peaministril.

Suuremaid muudatusi aga ei tehtud ja alles jäid mõned pingeid tekitavad probleemid, ennekõike ühes majas töötavate ministrite vaheline konkurents ja ebaselgus selles, kes mille eest täpselt vastutab, nn hallide alade probleem ei lahenenud. Olulised teemad saavad rohkem poliitilist tähelepanu, aga mitte ilmtingimata rohkem ressursse.

Erasektoris tundub loomulik, et kui seatakse uued prioriteedid, suunatakse nende elluviimiseks vajalikke ressursse, muudetakse töökorraldust ja struktuuri. Nii toimib see sageli ka ühe avaliku sektori organisatsiooni tasemel, kuid mitte riigiaparaadi kui terviku puhul. Pakun viis sammu, millega valitsus saaks paindlikkust suurendada ja võtmeteemadega edukamalt tegeleda.

1. Valitsuskabineti koosseis paindlikumaks

Valimiste järel ametisse astuv peaminister peab saama nimetada ministrite koosseisu, mis lähtub valitsuse prioriteetidest ja järgmise nelja aasta väljakutsetest ega ole piiratud ministeeriumite kivisse raiutud ülesannetega.

Ministeeriumite struktuur ja vastutusvaldkonnad peavad nendele prioriteetidele vastavalt muutuma. Näiteks väliskaubandus- ja ettevõtlusminister ei peaks olema pelgalt nooremminister majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumis, kus tema pädevus on väga piiratud. Tema ametnike meeskonda peaksid kuuluma ka välisministeeriumi väliskaubandusega tegelevad osakonnad ja justiitsministeeriumi ettevõtlusega tegelevad üksused (eraõiguse talitus, patendiamet, äriregister, pankrotihaldurid). Nii oleks võimalik koondada ühe poliitikavaldkonnaga tegelejaid ühtseks meeskonnaks koos konkreetse poliitilise vastutajaga.

Sellised muudatused raputaksid ka tardunud ametkonda. Midagi eriskummalist sellises süsteemis pole, paljud riigid muudavad valitsuskabineti koosseisu kõikide valimiste järel, paindlikke võimalusi otsivad ka rahvusvahelised organisatsioonid. Euroopa Kontrollikoda kaotab üldse klassikalised osakonnad ja läheb üle ekspertide rühmadele, mis iga auditi jaoks eraldi kokku pannakse. Maailmapank lõi killustatuse vähendamiseks maatriksstruktuuri, kus lisaks regionaalsetele kontoritele moodustati teemapõhised globaalsed tegevussuunad, näiteks energia või valitsemine.

Ei tasu arvata, et nelja aasta jooksul väljakutsed ei muutu. Näiteks 2018. aastal toimuv Euroopa Liidu eesistumise edukas läbiviimine eeldab teistsugust, töökoormuse osas tasakaalustatumat ministrite koosseisu, praegune majandus- ja taristuminister peaks juhtima kahe tihti kohtuva mahuka päevakorraga nõukogu tööd, mis on ilmselgelt liigsuur koormus.

2. Ministeeriumite tugiteenused ühte organisatsiooni

Ministrite vaheliste konkurentsiprobleemide lahendamiseks ja ressursside paremaks suunamiseks oleks lahendus koondada ministeeriumite tugiteenused ühte organisatsiooni. Finants- ja personalijuhtimise tsentraliseerimisega tehti mõni aasta tagasi juba algust, eesmärgiks tuleks võtta kõigi tugiteenuste, sh IT ja avalike suhete ministeeriumitest äratoomine ja ühte keskusesse koondamine.

Seda muudatust ei saa teha päevapealt, see saab olla pikaajaline eesmärk. Niisuguse süsteemi rakendas pärast eelmist, 1990. aastate majanduskriisi Rootsi, hetkel kaaluvad kõikide tugiteenuste Riigikantselei alla viimist soomlased. Lühiajalise muudatusena tuleks kõik otseselt ministrite teenindamisega seotud teenused (autopark, avalikud suhted, lähetused) tuua ühte kohta – kas Rahandusministeeriumisse või Riigikantseleisse.

3. Kolm aseriigisekretäri

Valitsuse keskust, Riigikantseleid, tuleb sisuliselt tugevdada. Paindlikum ülesannete jaotus eeldab tugevamat ja terviklikku strateegilist juhtimist ning suuremat analüüsivõimet. Selleks vajalikud üksused on Riigikantseleis olemas, ent kaalu ja kompetentsi on juurde vaja.

Arvestades, et riigikaitse reformiga saab peaministrist kõrgeim sõjaline juht nii rahu- kui sõjaajal ning ülesandeid, mis kaasnevad Euroopa Liidu eesistumisega, tuleks sarnaselt mitme teise riigiga (Iirimaa, Soome) luua aseriigisekretäri ametikohad kolmes valdkonnas: Euroopa Liit, julgeolek ja strateegiline juhtimine. See muudatus võimaldaks piisaval tasemel välissuhtlust ja ministeeriumite töö koordineerimist. Lisaks parandaks see aseriigisekretäride koordineeritavate nõukodade ja foorumite kaudu koostööd kodanikuühiskonna ja ettevõtjatega.

4. Ministeeriumitevahelised kompetentsikeskused

Eesti on pisike ja tippressurss – parimad inimesed – piiratud. Peame leidma võimalused kasutada parimaid riigiametnikke kõige nõudlikemate ja olulisemate ülesanne lahendamiseks. Üks võimalus oleks luua ministeeriume läbivad professionaalsed klastrid – kompetentsikeskused, mis võimaldavad riigiaparaadi võtmeoskusi keskselt arendada ja juhtida.

Avalik sektori ei erine siin erasektorist. Kui ettevõte seab eesmärgiks uue toote või teenuse turule toomise, suunatakse sellega tegelema parimad töötajad. Töövõimereform saanuks kiiremini ja kvaliteetsemalt tehtud, kui selle juht tulnuks parimate tippametnike hulgast ja tema meeskonnas töötanuks riigiaparaadi parimad juristid, finantsjuhid ja avalike suhete spetsialistid. Nende tippspetsialistide järgmine väljakutse võiks olla haridus- või haldusreform. Paraku olid tööreformi teinud ametnikud ministeeriumis vaid lühikest aega, tänaseks on praktiliselt kogu meeskond avalikust sektorist lahkunud.

Tippjuhtide kompetentsikeskus on Riigikantselei olemas, miks mitte luua juristide kompetentsikeskust Justiitsministeeriumis ja finantsjuhtide kompetentsikeskust Rahandusministeeriumis.

5. Soodustame tippametnike töötamist välisriikides

Tippametnikel on vaja laiemat rahvusvahelist haaret, on vaja näha ja kogeda, kuidas tehakse asju mujal ning kuhu asetub Eesti. Tippametnike mujal töötamist tuleb soodustada, ent luua ka võimalused naasmiseks. Soomes ja Iirimaal saavad ametnikud 5 aasta jooksul pärast rahvusvahelises organisatsioonis ja Euroopa Liidu rahastavas projektis töötamist avalikku teenistusse tagasi pöörduda, paljud kasutavad seda võimalust.

Ka Eestil on aeg hakata rahvusvaheliste kogemustega ametnikke Eesti riigiaparaati süsteemsemalt tagasi tooma. Ei tasu arvata, et rahvusvahelistes organisatsioonides töötavad eestlased kavatsevad sinna igaveseks jääda, nii mõnigi on valmis piisavate väljakutsete puhul Eestisse naasma – meie 2018. aastal toimuv Euroopa Liidu eesistumine on üks sellistest.